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增值與安全性間尚無良策企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)演變進(jìn)行時(shí)

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2006年08月22日 11:17

    盡管在增值與安全性之間尚無妥善之策，但政府部門過多介入社保基金運(yùn)營(yíng)之弊已至為明顯。實(shí)行政事、政企分開，逐步將基金具體運(yùn)作交由市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，是更佳選擇

    三個(gè)文件定框架

    中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了復(fù)雜的轉(zhuǎn)軌過程。

    上世紀(jì)80年代，中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)行單位統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付制。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付制，即養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)在代際之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由在職的一代人負(fù)擔(dān)已退休一代人的養(yǎng)老費(fèi)用；在職一代的養(yǎng)老費(fèi)，則再由下一代人負(fù)擔(dān)。

    在這種模式下，企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)和福利均列入企業(yè)當(dāng)年的成本開支，實(shí)報(bào)實(shí)銷。由于退休人員不斷增加，退休費(fèi)用相應(yīng)增大，大量企業(yè)無力按時(shí)足額支付退休費(fèi)，多年來有關(guān)上訪不斷，矛盾尖銳。

     1991年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，是為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面改革的開始。其最大突破，在于改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定費(fèi)用。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌模式。

    具體而言，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由各地政府自定費(fèi)率，統(tǒng)一籌集；企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，利用自有資金建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(即企業(yè)年金)；同時(shí)鼓勵(lì)職工根據(jù)個(gè)人收入情況自愿參加個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。這符合世界銀行力推的“三支柱”思路，即養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、企業(yè)年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃三支柱構(gòu)成。

     1991年的文件并未改變現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架。當(dāng)退休人口和在職職工人口比例相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行也相對(duì)穩(wěn)定。隨著人口老齡化趨勢(shì)增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制必將面臨入不敷出的窘境，難以為繼。

    有鑒于此，1993年，中共十四屆三中全會(huì)提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由兩部分組成：一部分由社會(huì)統(tǒng)籌，仍延續(xù)現(xiàn)收現(xiàn)付制；一部分建立個(gè)人賬戶，采取基金積累制，希望通過部分積累逐步緩解未來的支付危機(jī)。

    “統(tǒng)賬結(jié)合”在1995年頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》里開始落實(shí)。這個(gè)通知第一次以國(guó)務(wù)院文件的形式要求各地建立個(gè)人賬戶，并提出了兩種具體實(shí)施辦法，由各地政府選擇試點(diǎn)。

    時(shí)至1997年，在前兩個(gè)國(guó)發(fā)文件的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院再發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(26號(hào)文)，統(tǒng)一了各地“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施方案，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費(fèi)比例和管理辦法。它成為正式確立中國(guó)目前養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件，延續(xù)至今。

    “空賬”與做實(shí)

    “統(tǒng)賬結(jié)合”雖以國(guó)務(wù)院文件的形式在全國(guó)推廣，但并未能夠真正落實(shí)。原因在于轉(zhuǎn)軌后，統(tǒng)籌基金的當(dāng)期支付出現(xiàn)大量缺口。

    從養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的角度，城鎮(zhèn)職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的為“中人”；在改革后參加工作的為“新人”。“老人”和“中人”在改革前并無個(gè)人積累，但未來仍需支付其養(yǎng)老費(fèi)用，這意味著國(guó)家對(duì)這部分人負(fù)有“隱性債務(wù)”。由于金額巨大，國(guó)家財(cái)政目前很難一次性拿出資金來補(bǔ)償對(duì)“老人”和“中人”的隱性負(fù)債。

    據(jù)世界銀行的一項(xiàng)估算，從2001年到2075年，中國(guó)這一缺口甚至有9萬億元之巨。2000年，國(guó)家成立社保基金理事會(huì)，確定了以減持國(guó)有股補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口為目標(biāo)的方案。理事會(huì)成立不久，國(guó)有股減持工作被叫停。截至目前，全國(guó)社保基金的總額僅為2000億余元，難以盡填缺口。

    隱性債務(wù)的存在，增加了統(tǒng)籌基金的支付壓力。1998年后，大部分省份當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口巨大。由于個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶并賬管理，為保證養(yǎng)老金發(fā)放，各地社保部門均挪用了個(gè)人賬戶資金。這導(dǎo)致個(gè)人賬戶無法形成真實(shí)積累，僅作為名義賬戶存在，有違初衷。

     2001年，中央決定在遼寧試點(diǎn)“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶，以“做小”來保證做實(shí)。即降低個(gè)人賬戶中繳費(fèi)工資比例，所繳費(fèi)用與統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)基金分賬管理，以確保個(gè)人賬戶真實(shí)積累。但這又導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶的當(dāng)期發(fā)放缺口擴(kuò)大，只能由中央和地方兩級(jí)財(cái)政填補(bǔ)。截至2005年末，各級(jí)財(cái)政共投入遼寧省社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助64.8億元，地方財(cái)政補(bǔ)助19.73億元。

     2003年，改革試點(diǎn)擴(kuò)大到黑、吉兩省。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，據(jù)此從今年1月1日開始，將“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶的試點(diǎn)擴(kuò)大到上海、天津等八個(gè)省、區(qū)、市。這被看做今后試點(diǎn)向全國(guó)推開的前奏。

    目前，各地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)的實(shí)施方案仍在制訂當(dāng)中。其中，對(duì)上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，做實(shí)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼需由地方自行籌措。

    這一改革仍不能從根本上解決問題，因隱性債務(wù)難消，統(tǒng)籌缺口依舊，無論中央還是地方財(cái)政均無力全部埋單。

來源：財(cái)經(jīng)

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